江蘇發(fā)布2023版城市更新行動指引：從改造到更新

　　記者 劉春 顧巍鐘

　　從南京的小西湖到常州的老城廂，從蘇州的網(wǎng)紅菜場到淮安的“里運(yùn)河畫廊”，我省城市更新中捧出了一件件群眾滿意、社會關(guān)注的“作品”，但城市更新從理念認(rèn)知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到政策支持，各地在推進(jìn)實(shí)施中也遇到不少難題。4月25日，省住建廳發(fā)布《江蘇省城市更新行動指引（2023版）》（下稱《指引》），就城市更新的任務(wù)、難題和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，尤其是和既往城市改造的本質(zhì)區(qū)別，給予了系統(tǒng)和針對性的解答。

　　既要空間更新，也要產(chǎn)業(yè)換新

　　去年9月，我省發(fā)布48個省級首批城市更新試點(diǎn)項目名單?！俺鞘懈滦袆由婕暗襟w制機(jī)制創(chuàng)新、城市規(guī)劃建設(shè)和治理體系重構(gòu)等諸多方面，在試點(diǎn)推進(jìn)中，各地面臨不少問題，產(chǎn)生了很多困惑，希望得到指導(dǎo)?！笔≌f(xié)副主席、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長周嵐介紹，城市更新行動不僅僅是一個規(guī)劃，它面向問題，要產(chǎn)生實(shí)效。

　　“江蘇城鎮(zhèn)化率已達(dá)74%，逐漸步入較快發(fā)展的中后期，城市更新更加強(qiáng)調(diào)以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，與以往的建設(shè)改造相比，無論是價值理念、建設(shè)方式，還是利益分配、實(shí)施動力，均發(fā)生很大轉(zhuǎn)變?！痹O(shè)計大師、省規(guī)劃設(shè)計集團(tuán)總經(jīng)理梅耀林說，過去城建改造順應(yīng)當(dāng)時的快速城鎮(zhèn)化需求，更多注重“增長”和“效率”，強(qiáng)調(diào)短期利益實(shí)現(xiàn)，而城市更新著力解決城市短板弱項、群眾急難愁盼，更加關(guān)注生活品質(zhì)提高和人居環(huán)境改善，關(guān)注空間、社會、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，側(cè)重小規(guī)模、漸進(jìn)式的局部調(diào)整和功能完善，城建重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導(dǎo)開發(fā)的增量建設(shè)，轉(zhuǎn)向存量更新提質(zhì)。

　　位于南京外秦淮河邊的國創(chuàng)園（原南京造幣廠），就是一個城市更新讓老廠區(qū)再現(xiàn)活力融入城市的范例。更新改造中，國創(chuàng)園保留了老廠房的機(jī)理和建筑，延續(xù)19世紀(jì)以來的百年工業(yè)文脈，注入了研發(fā)、辦公、文創(chuàng)等都市產(chǎn)業(yè)，如今這里既是辦公場所，也是熱門旅游打卡地。產(chǎn)權(quán)人作為更新實(shí)施主體，參與到建筑更新的“策劃、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營”全生命周期，平衡短期效益與長期效益，兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化提升，推動工業(yè)歷史地段的活化利用，進(jìn)而融入城市發(fā)展。

　　“一個區(qū)域不應(yīng)只發(fā)展旅游，還應(yīng)注入實(shí)體產(chǎn)業(yè)，才能更有力地增加一座城市的經(jīng)濟(jì)和活力支撐?！笔≡O(shè)計大師、蘇州九城都市建筑設(shè)計有限公司總建筑師張應(yīng)鵬說，老舊城區(qū)更新改造，需要直面“老城衰退”這一共性問題，給老城注入新產(chǎn)業(yè)，喚回年輕人?！吨敢飞婕袄吓f廠房、低效廠房的再利用，讓未來老城引入產(chǎn)業(yè)更加有據(jù)可考。在城市中心區(qū)、濱水區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，鼓勵利用低效閑置廠房興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

　　試點(diǎn)城市體檢，實(shí)施有機(jī)更新

　　為老城注入“新經(jīng)濟(jì)”，南京門西地區(qū)在改造中保護(hù)歷史街區(qū)的同時，植入軟件、設(shè)計、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)，零星切入餐飲、休閑空間、體育館等復(fù)合功能，既滿足區(qū)域內(nèi)工作人員的工作生活需求，又讓老門西融入南京老城，成為開放式的辦公空間。

　　這讓省建筑與歷史文化研究會會長劉大威十分感慨，因為過去許多舊改項目中，雖然文保建筑、重要?dú)v史建筑保留下來，但許多舊房子拆掉了、老街巷消失了。他引用羅大佑《鹿港小鎮(zhèn)》表達(dá)了這樣的遺憾和失落：“聽說他們挖走了家鄉(xiāng)的紅磚，砌上了水泥墻，家鄉(xiāng)的人們得到他們想要的，卻又失去他們擁有的……”

　　告別大拆大建，注重有機(jī)更新，城市更新保留下不同時代的建筑，讓城市發(fā)展從“斷代史”變?yōu)椤熬幠晔贰??！吨敢芬?，對更新項目全面體檢，既查找城市短板，甄別各類城市問題的輕重緩急，也梳理歷史文脈，查清資源要素，實(shí)施有機(jī)更新。

　　城市體檢自上而下整體“把脈”更新項目，分析地區(qū)各類要素建設(shè)狀況，開展居民意愿調(diào)查，梳理現(xiàn)狀問題及實(shí)際需求，綜合評估問題和短板，進(jìn)而明確城市更新目標(biāo)、任務(wù)、時序等總體要求。

　　“城市體檢，應(yīng)是城市更新行動的前提和基礎(chǔ)，將從中發(fā)現(xiàn)的問題作為更新著重解決的問題，也要通過城市體檢查擺城市競爭力、影響力和可持續(xù)發(fā)展中的問題。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長汪科介紹，今年4月至8月，計劃組織全國各城市先行先試，率先試點(diǎn)城市體檢。此外，推出一批試點(diǎn)城市，落實(shí)城市體檢理念，在試點(diǎn)中總結(jié)方法，進(jìn)一步推廣并指導(dǎo)城市更新行動。

　　社會各方參與，分擔(dān)更新成本

　　南京歷史城區(qū)保護(hù)建設(shè)集團(tuán)是秦淮區(qū)主要從事老城保護(hù)更新的國資平臺，參與南京小西湖、小松濤巷、荷花塘片區(qū)等多個老舊地塊更新。集團(tuán)董事長范寧經(jīng)常被問及：“你們是怎么做到更新項目收支平衡的？”他答：“在尊重各方權(quán)益的基礎(chǔ)上，我們研究建立受益者資金投入的政策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方主體合作共贏。”

　　和過去的城市改造相比，新發(fā)展階段的城市更新更強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、市場參與，合理吸收權(quán)利主體參與進(jìn)來，利益分配調(diào)整貫穿于城市更新全過程，最大程度實(shí)現(xiàn)共贏共享，從而實(shí)現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變：政府職能從“多頭管理”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變，企業(yè)目標(biāo)從“高溢價、快周轉(zhuǎn)”向“持續(xù)微利”轉(zhuǎn)變，社會公眾從“表達(dá)訴求”向“深度參與”轉(zhuǎn)變。

　　根據(jù)“誰受益、誰出資”原則，南京鼓勵不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人自籌資金用于更新改造，明確政府、經(jīng)營主體和物業(yè)權(quán)利人的出資分類邊界和比例。危房等級為D級的，翻建費(fèi)按照市、區(qū)財政和產(chǎn)權(quán)人3：3：4的比例分?jǐn)偂＝衲?月，南京小西湖片區(qū)堆草巷11號房屋更新完成，最終三個產(chǎn)權(quán)人各自花費(fèi)約8萬元就能完成祖?zhèn)骼险隆?/p>

　　在試點(diǎn)實(shí)踐中，我省各地政府、社會、居民多方資金共擔(dān)更新成本，綜合考慮自籌經(jīng)費(fèi)、市場投入、貸款融資、政策性專項經(jīng)費(fèi)等多種資金來源方式，配套相關(guān)支持政策。蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局總工程師錢毓靜介紹，在實(shí)踐中政策上對各方利益的整體協(xié)調(diào)考慮還不夠，土地、財稅、投融資等方面的激勵不足。如因缺少相應(yīng)的稅收優(yōu)惠配套政策，導(dǎo)致土地增值稅過高，約占交易價格的50%，這就挫傷了投資方參與城市更新的積極性。

　　對此，一些城市在政策支持上進(jìn)行了試點(diǎn)。無錫對于符合規(guī)定的城市更新項目，享受行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金相關(guān)減免政策。棚戶區(qū)改造安置房建設(shè)項目，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)。電力、通信、市政公用等企業(yè)要積極支持城市更新工作，適當(dāng)減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)?！俺鞘懈乱匝a(bǔ)齊城市短板、解決急難愁盼、激發(fā)城市活力為根本宗旨，回報率低、回報期長，需要更多政策傾斜。”梅耀林說。