白楊市：中國最年輕城市的誕生

　　白楊市：中國最年輕城市的誕生

　　中國新聞周刊記者：張馨予

　　發(fā)于2023.5.15總第1091期《中國新聞周刊》雜志

　　在新疆維吾爾自治區(qū)西北部的塔額盆地中心，剛剛誕生了一座中國最年輕的城市。

　　4月28日，白楊市在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第九師掛牌成立。這是新疆維吾爾自治區(qū)直轄縣級市，也是新疆兵團(tuán)管理的第12座城市，行政區(qū)域?yàn)榫艓熞涣粓F(tuán)、一六三團(tuán)、一六四團(tuán)、一六五團(tuán)已確權(quán)的土地。

　　在新疆兵團(tuán)管理的12座城市中，白楊市是特殊的――它是新疆兵團(tuán)唯一的邊境口岸城市。從地圖上看，白楊市東臨塔城市，西邊和北邊距離中國-哈薩克斯坦邊境線僅4公里左右。巴克圖口岸在白楊市西側(cè)，這是全疆邊境口岸中距離城市最近的陸路口岸，有200多年通商歷史。在第九師的介紹中，白楊市處國防守衛(wèi)的戰(zhàn)略要沖，扼守新疆西北大門，既是新疆向亞歐開放的重要門戶，又是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶北通道的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

　　云南大學(xué)政府管理學(xué)院院長、教授方盛舉告訴《中國新聞周刊》，白楊市的建立非常必要，作為邊境城市，它能夠成為興邊富民、穩(wěn)邊固邊的載體，也能夠成為推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，另外它也能對周邊國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各方面的輻射，建立密切的命運(yùn)共同體關(guān)系。

　　另外，白楊市的建立，也體現(xiàn)出新疆兵團(tuán)正在從以往的屯墾戍邊向建城戍邊轉(zhuǎn)型。方盛舉指出，在邊疆治理領(lǐng)域，以往的戍邊方式正在悄然發(fā)生變化，屯墾已不再是戍邊的主要手段和方式，相反，建設(shè)現(xiàn)代化城市、發(fā)展現(xiàn)代化工商業(yè)、加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型等，成為當(dāng)今時(shí)代邊疆發(fā)展的顯著特點(diǎn)。

　　從無到有，歷經(jīng)十年

　　2021年7月，浙江省城市治理研究中心副主任蔡峻隨踏勘隊(duì)伍來到了新疆兵團(tuán)第九師。

　　彼時(shí)，還未建市的白楊市被稱為“擬建白楊市”。杭州國際城市學(xué)研究中心(即浙江省城市治理研究中心)與北京大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院開展戰(zhàn)略合作，參與第九師擬建白楊市的規(guī)劃、建設(shè)、研究工作，并于那個(gè)夏天實(shí)地考察了兩周。

　　蔡峻站在考察現(xiàn)場，感嘆于白楊市的開闊。向西看去，能夠清清楚楚地看見巴克圖口岸，以及口岸另一側(cè)的哈薩克斯坦。靜謐的藍(lán)天也讓蔡峻難忘，“拍的任何一張照片都可以作為手機(jī)桌面”。塔城市距離白楊市僅12公里，以“油畫中的城市”著稱，白楊市的成立把這幅畫卷再拉長了一些。

　　白楊市的城市建設(shè)是從一張白紙開始的。蔡峻說，最初的白楊市，目之所及的樓房基本是士兵住的平房。在塔城市生活多年的新疆塔城學(xué)研究室主任仇安魯告訴《中國新聞周刊》，目前，白楊的公路網(wǎng)還在建設(shè)中，4月中旬，他乘車經(jīng)由一條簡易路從塔城市到白楊市外圍，看到城中還有多棟辦公樓和住宅樓仍在建設(shè)裝修。

　　從無到有，白楊市的設(shè)立歷經(jīng)十年。

　　2013年2月19日，新疆兵團(tuán)第九師黨委向伊犁哈薩克自治州塔城地委提交了《關(guān)于建市工作的請示》。五天后，塔城地委作出同意九師在一六三團(tuán)建市的批復(fù)。同年7月29日，塔城地委召開地委委員會(huì)議，認(rèn)同九師提出的建市方案，當(dāng)時(shí)明確新建市市名為“小白楊市”。

　　“小白楊市”的名稱來源于曾風(fēng)靡全國的軍旅歌曲《小白楊》，詞中的哨所就是九師一六一團(tuán)的塔斯提哨所，后來在2004年更名為小白楊哨所。九師籌備建市時(shí)，將“小白楊”列為城市名稱。

　　2019年，九師的建市工作有了較大進(jìn)展。

　　據(jù)第九師官方披露的信息，2019年4月19日，九師黨委班子集體到一六三團(tuán)等團(tuán)場實(shí)地考察，最終確定一六三團(tuán)區(qū)域作為九師擬設(shè)市主城區(qū)的唯一選址，這里區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢明顯，水資源有保障，符合新疆城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，并且基礎(chǔ)設(shè)施配套相對完善。2019年9月17日，由國家區(qū)劃和地名方面權(quán)威組成的專家組來九師考察指導(dǎo)擬設(shè)市工作，在深入研討后，專家組一致贊成該市命名為“白楊市”。

　　2019年12月26日，九師正式向新疆兵團(tuán)遞交報(bào)告，申請擬設(shè)立縣級白楊市。新疆兵團(tuán)按程序向新疆維吾爾自治區(qū)人民政府呈送了關(guān)于設(shè)立自治區(qū)直轄縣級白楊市的函。

　　2022年12月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立白楊市。隨著白楊市的成立，新疆兵團(tuán)擁有了第12座建制城市。

　　從“屯墾戍邊”到“建城戍邊”

　　石河子市是新疆兵團(tuán)的第一座建制城市。1975年4月，新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及其所屬師建制撤銷，同年6月，成立石河子地區(qū)。1976年1月2日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石河子市，而石河子地區(qū)轄石河子市、沙灣縣、瑪納斯縣以及八師、七師的18個(gè)團(tuán)場。1979年，石河子地區(qū)被撤銷，石河子市則保留。1981年12月，中央恢復(fù)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。1984年9月，新疆自治區(qū)黨委、人民政府決定，石河子市為新疆維吾爾自治區(qū)直轄市。

　　它也是最先探索建立“師市合一”管理體制的，即新疆兵團(tuán)下轄的師和新疆維吾爾自治區(qū)直轄的隸屬兵團(tuán)的城市實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”。

　　石河子市建市之后，新疆兵團(tuán)按照“師市合一”的模式又成立了11座城市，分別是第六師五家渠市、第一師阿拉爾市、第三師圖木舒克市、第十師北屯市、第二師鐵門關(guān)市、第五師雙河市、第四師可克達(dá)拉市、第十四師昆玉市、第七師胡楊河市、第十三師新星市和第九師白楊市。

　　目前，新疆兵團(tuán)14個(gè)師中，只有地處烏魯木齊的十一師和十二師沒有建市。

　　梳理這12座城市的成立時(shí)間線，不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律――除了1976年成立的石河子市，其他新疆兵團(tuán)城市都成立于2000年以后。

　　五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市于2004年掛牌成立，2011年至2016年，北屯市、鐵門關(guān)市、雙河市、可克達(dá)拉市、昆玉市相繼掛牌成立，胡楊河市和新星市則分別于2019年和2021年掛牌成立。

　　一位新疆兵團(tuán)黨委黨校的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，新疆兵團(tuán)城市的建設(shè)，是從1997年才開始提上日程的。該年10月10日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)工作的通知》，提到“授權(quán)兵團(tuán)自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)”，以及“參照石河子市的管理方式，在兵團(tuán)農(nóng)一師、農(nóng)三師、農(nóng)六師、農(nóng)十師所在的阿拉爾、吐木休克、五家渠、北屯，設(shè)立縣級市”(“吐木休克”建市時(shí)變更為“圖木舒克”)。

　　某種程度上說，兵團(tuán)建市是因其戍邊方式的改變。

　　從西漢開始，歷朝歷代均沿用“屯墾戍邊”的治邊方略，即在邊疆要地通過駐軍和移民開墾荒地，發(fā)展農(nóng)牧生產(chǎn)，同時(shí)守衛(wèi)邊防。1949年新中國成立以來，很長一段時(shí)間里，屯墾戍邊仍被繼承和發(fā)揚(yáng)。

　　2012年1月，時(shí)任新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委書記、政委車俊在兵團(tuán)黨委六屆十次全委(擴(kuò)大)會(huì)議上，首次正式提出新時(shí)期兵團(tuán)要從“屯墾戍邊”轉(zhuǎn)變成“建城戍邊”。

　　云南大學(xué)政府管理學(xué)院院長、教授方盛舉告訴《中國新聞周刊》，全國包括邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，使過去的屯墾戍邊方略越來越不適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

　　邊境村莊的“空心化”是屯墾戍邊方略“過時(shí)”的一種體現(xiàn)。方盛舉說，在內(nèi)地城市發(fā)展起來后，許多邊民前往發(fā)達(dá)地區(qū)打工，導(dǎo)致不少邊境村莊漸漸只剩下留守的老人和孩子，待留守的老人去世，留守的孩子被接走，更無人守邊，“時(shí)間一長，這塊土地究竟屬于誰？就出現(xiàn)了爭議”。

　　方盛舉指出，戍邊的關(guān)鍵在于有龐大的戍邊主體，軍隊(duì)和邊民則是戍邊的兩大主體。由于軍隊(duì)規(guī)模和資源的有限性，決定了軍隊(duì)只能部署在邊疆的要塞或樞紐地區(qū)，發(fā)揮重點(diǎn)戍邊、職業(yè)戍邊和專業(yè)戍邊的作用。而對于邊疆更為廣大的地區(qū)，需要發(fā)揮邊民的戍邊作用，以彌補(bǔ)軍隊(duì)戍邊的不足和空白。狹義上的邊民指戶籍在陸地邊境0~3公里范圍內(nèi)的行政村的居民，廣義上的邊民則可以指代所有在靠近陸地邊境線行政區(qū)域生活和工作的居民。

　　因此，隨著我國逐漸步入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)時(shí)期，確實(shí)應(yīng)把“建城戍邊”作為治邊方略來謀劃。方盛舉認(rèn)為，政府為適應(yīng)邊疆地區(qū)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，應(yīng)有目的有計(jì)劃地在沿邊地帶推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)完善的市鎮(zhèn)體系，從而發(fā)揮其治邊戍邊固邊作用的戰(zhàn)略政策。他進(jìn)一步說，邊境城市和城鎮(zhèn)具有強(qiáng)大的人口吸納和集聚功能，同時(shí)邊境城市中邊民相對集中居住的特點(diǎn)，提高了邊民間的交往互動(dòng)頻率，容易形成以城市為單元的社會(huì)共同體。城市相對發(fā)達(dá)的教育、文化生活、大眾傳媒等，居住于城市的邊民更容易涵育和培養(yǎng)出國民意識和國民素養(yǎng)，形成為國戍邊的行動(dòng)自覺，“邊境城市集聚了邊民，塑造了國民，是最強(qiáng)大的戍邊堡壘”。

　　而白楊市等新疆兵團(tuán)城市的建立，正是新疆兵團(tuán)從屯墾戍邊向建城戍邊轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，“這個(gè)轉(zhuǎn)型是需要時(shí)間的，不可能一蹴而就。”方盛舉說。

　　黨的二十大報(bào)告提出了“加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊”的戰(zhàn)略任務(wù)。方盛舉認(rèn)為，建城戍邊方略也是推進(jìn)興邊富民最有效的戰(zhàn)略政策。正如1952年設(shè)縣、1992年改市的云南邊境城市瑞麗，根據(jù)第7次人口普查的結(jié)果，瑞麗本地常住人口是26.76萬，但因?yàn)橛写罅客鈦砣丝趤淼饺瘥愖鲷浯溆袷猓瘥惖牧鲃?dòng)人口約有40萬。“全國這么多人聚集到瑞麗這座邊境城市，生活、居住、做生意，特別有利于興邊富民，穩(wěn)邊固邊。”方盛舉說。

　　在中國社會(huì)科學(xué)院中國邊疆研究所副研究員白帆看來，在邊疆地區(qū)，高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全同等重要，并且互相作用。白楊市的成立，能讓新疆兵團(tuán)以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展。

　　此外，方盛舉認(rèn)為，設(shè)立邊境城市對推動(dòng)邊疆地區(qū)服務(wù)和融入“一帶一路”建設(shè)，對構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體具有重要作用，同時(shí)將提高我國對周邊國家的輻射能力。

　　“我國有14個(gè)鄰國，我們要和周邊國家建立親誠惠容的關(guān)系，要在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化的互動(dòng)過程中和周邊國家建立密切的聯(lián)系，而城市就是互動(dòng)的載體。”方盛舉認(rèn)為，在高水平開放政策下，邊疆將不再是國家疆域的邊緣和末端區(qū)域，而是處于和周邊國家開放互動(dòng)、互利合作的連接點(diǎn)和交叉點(diǎn)上，“是區(qū)域的中心”。

　　邊境城市的城鎮(zhèn)化之路該怎么走？

　　不過，邊境城市的建立不能盲目。方盛舉指出，在沿邊地區(qū)推動(dòng)城鎮(zhèn)化，必須要從專業(yè)和科學(xué)的角度進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。

　　白楊市的設(shè)立就經(jīng)過了多次城市總體規(guī)劃的論證。

　　2019年，第九師圍繞擬設(shè)白楊市的城市性質(zhì)、功能、規(guī)模、風(fēng)貌、布局等組織了數(shù)次調(diào)研和討論。當(dāng)年12月，兵團(tuán)民政局又組織召開設(shè)立縣級白楊市專家論證會(huì)，對九師擬設(shè)白楊市行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行了全面討論，并就設(shè)立白楊市的必要性、合理性、科學(xué)性、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及實(shí)施建議等進(jìn)行了深入論證，形成擬設(shè)白楊市專家論證報(bào)告。

　　相較其他新疆兵團(tuán)城市，白楊具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢。

　　首先是臨近巴克圖口岸。白帆多次到新疆調(diào)研，每次調(diào)研，她總會(huì)到口岸去看看。她告訴《中國新聞周刊》，巴克圖口岸有著十分活躍的邊民互市貿(mào)易，來往車輛總是載滿農(nóng)產(chǎn)品和日用百貨。此外，成品車出口和風(fēng)電設(shè)備出口也逐漸成為巴克圖口岸的貿(mào)易亮點(diǎn)。據(jù)烏魯木齊海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2022年，巴克圖口岸進(jìn)出口貨物32.2萬噸，同比增長59.1%，創(chuàng)該口岸自1990年以來最高紀(jì)錄。白帆指出，依托口岸的白楊市可以發(fā)展邊境貿(mào)易和口岸經(jīng)濟(jì)，成為我國對哈薩克斯坦等中亞國家合作和向西開放的前沿地帶。

　　4月12日，哈薩克斯坦公布了一份哈薩克斯坦和中國政府間互免簽證協(xié)定的草案，根據(jù)草案，免簽入境的旅行者在入境后的停留期限為30天，180天內(nèi)的總停留時(shí)間不得超過90天。據(jù)哈薩克斯坦媒體報(bào)道，該協(xié)定將在近期簽署。這將進(jìn)一步強(qiáng)化白楊市的口岸區(qū)位優(yōu)勢。

　　其次，白楊市是距離地方城市最近的新疆兵團(tuán)城市，向東12公里就是塔城，這使其地處我國第九個(gè)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)――塔城重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的核心區(qū)，擁有財(cái)稅土地、人才聚集和發(fā)展、加強(qiáng)對外開放等多個(gè)方面的試驗(yàn)區(qū)政策支持。

　　擁有良好的地理位置還不夠，邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展還需要做到真正可持續(xù)。

　　在方盛舉看來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚這三大基礎(chǔ)性問題一定要切實(shí)解決。

　　盡管全國多個(gè)地區(qū)已經(jīng)開展新一輪“新基建”規(guī)劃，但方盛舉認(rèn)為，邊疆9個(gè)省區(qū)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施仍需完善，應(yīng)將傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和“新基建”結(jié)合起來。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展則是推動(dòng)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)性動(dòng)力。上述兵團(tuán)黨委黨校的學(xué)者認(rèn)為，邊境地區(qū)要根據(jù)自己的資源稟賦做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　農(nóng)林牧漁業(yè)是白楊市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。第九師耕地面積102萬畝，天然草場352萬畝，果蔬大棚14000座，盛產(chǎn)小麥、玉米、甜菜、制醬番茄等農(nóng)產(chǎn)品，牲畜年存欄100萬只左右，是新疆重要的糧、糖、肉生產(chǎn)基地和果蔬出口基地。據(jù)九師白楊市發(fā)改委的數(shù)據(jù)，2023年一季度，白楊市實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值5.47億元，同比增長6.6%。

　　農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)是大多數(shù)新疆兵團(tuán)城市的特征。不過，上述兵團(tuán)黨委黨校的學(xué)者指出，反過來說，這也正是新疆兵團(tuán)城市的問題，即一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。

　　蔡峻也指出，白楊市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不應(yīng)局限在第一產(chǎn)業(yè)，其實(shí)還有很多可能性。首先可以探索發(fā)展更加智慧的產(chǎn)業(yè)，如無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，或者借力國家東數(shù)西算的戰(zhàn)略規(guī)劃，利用良好的自然資源，推動(dòng)風(fēng)電等新能源發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展。

　　其次，蔡峻認(rèn)為白楊市還可以建成西部康養(yǎng)基地。白楊市夏季溫潤涼爽，適宜人居。根據(jù)蔡峻所在團(tuán)隊(duì)的調(diào)研，中亞五國許多經(jīng)濟(jì)條件較好的居民會(huì)到新疆旅游甚至就醫(yī)，這意味著白楊市的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)不僅可以面向國內(nèi)，還可以面向周邊鄰國。

　　此外，白楊市還可以發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，招商引資。蔡峻表示，可以通過優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)、尤其是主要面向中亞五國的企業(yè)，把總部或者是第二總部設(shè)立在白楊市。

　　至于人口聚集方面，蔡峻指出，對于白楊這樣新建的城市，要在短時(shí)間內(nèi)快速抓住高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)會(huì)，一定要做好人才引進(jìn)工作，而非簡單的人口聚集。

　　實(shí)際上，人才流失一直是這些年兵團(tuán)乃至整個(gè)新疆在發(fā)展中面臨的問題。如何引進(jìn)人才？蔡峻認(rèn)為一定要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面下功夫，另外，也要完善“住在白楊”的問題，通過建設(shè)人才房、人才公寓，解決旅居、業(yè)居人才的需求。

　　蔡峻補(bǔ)充說，要吸引人才在白楊市工作，應(yīng)該在塔城重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)已有的政策上再往前跨一步，匹配更好的教育資源，例如和沿海地區(qū)城市開展兩地合作辦學(xué)，還可以將白楊市建設(shè)為研學(xué)游學(xué)的基地，以此帶動(dòng)白楊市社區(qū)的開發(fā)，以及實(shí)干型優(yōu)秀人才的引進(jìn)。

　　顯然，無論是引入和發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，還是采取組合拳的方式引入人才，都需要邊境城市出臺(tái)有利的政策和創(chuàng)新管理體制。

　　“一座城市的發(fā)展，硬件和自然資源稟賦固然重要，但是更重要的是看不見的東西，也就是政策和機(jī)制。”蔡峻說，從研究、規(guī)劃和建設(shè)城市的規(guī)律來講，現(xiàn)在的城市規(guī)劃會(huì)在三五年后才看到成效，極為考驗(yàn)主政者、決策者的戰(zhàn)略眼光和定力，“總結(jié)一句話就是，不能‘等靠要’，而是應(yīng)該‘搶抓引’。一座城市最終還是需要自我的造血機(jī)制。”

　　《中國新聞周刊》2023年第17期